articolo di Filippo Tomasello

 

Quando i fratelli Wright fecero volare per la prima volta il loro “Flyer”, un velivolo a motore con un pilota a bordo il 17 dicembre 1903, non esisteva una regolamentazione aeronautica. Solo qualche anno dopo si ritenne necessario non solo che il pilota sviluppasse delle specifiche competenze per poter guidare un velivolo, ma che queste fossero dimostrate ad un esaminatore e quindi attestate da una ‘licenza’. I primi enti a rilasciare delle vere e proprie licenze ai piloti furono gli Aero Club, associazioni che avevano lo scopo di propagandare le attività di aviazione e che tuttavia non avevano ancora chiaro il concetto di “aeronavigabilità”.
La prima comprensiva regolamentazione nel settore dell’aviazione civile fu promulgata in Gran Bretagna (all’epoca lo Stato più potente del mondo) nel 1911 con il nome di “Aerial Navigation Act”. Tra le altre cose, tale atto sanciva l’obbligo di ottenere un Certificate of Airworthiness (CofA) individuale accertante l’aeronavigabilità dell’aeromobile. Qualche anno dopo, fu sottoscritta a Versailles la prima Convenzione Internazionale (ICAN) sull’aviazione civile (1919). Tuttavia, la cultura aeronautica rimase arroccata su certificazioni basate su regole prescrittive (es. un certo numero di ore di volo per lo studente pilota prima dell’esame) emanate dai vari Stati.

 

La svolta degli anni Quaranta

Il 1944 segnò una svolta: venne siglata sotto egemonia anglo-americana la Convenzione sull’aviazione civile internazionale, nota anche come Convenzione di Chicago, con lo scopo di promuovere lo sviluppo dei trasporti aerei internazionali attraverso la definizione di principi comuni accompagnati da “Standards and Recommended Practices” (SARPs) negli Annessi alla Convenzione. La Convenzione diede vita all’ICAO (International Civil Aviation Organisation), un’agenzia specializzata delle Nazioni Unite incaricata appunto di coordinare e guidare lo sviluppo del trasporto aereo internazionale. Tuttavia, non risultò chiara la distinzione tra regole legalmente vincolanti e standard tecnici.
Così, questo approccio prescrittivo alla regolamentazione aeronautica cominciò ad entrare in crisi. Infatti, nel 1988 il comitato FANS (Future Air Navigation System), istituito dall’ICAO, presentò uno studio che mostrava la necessità di utilizzare tecnologie digitali per la comunicazione, navigazione e sorveglianza (CNS). A seguito di tali raccomandazioni, nel 1995 fu introdotto l’Aeronautical Mobile Satellite Service nell’Annesso 10 (Telecomunicazioni) alla Convenzione di Chicago. Ma questo fatto, ivi inserendo molti dettagli sui protocolli di comunicazione fece aumentare il numero di pagine di quell’Annesso e anche il timore per l’ICAO di non essere più in grado di gestire la complessità di queste regole tecniche con la rapidità che il progresso tecnico avrebbe richiesto.

 

Performance-based regulation & Risk-based regulation

Nel 1998 il tema giunse all’attenzione della 32° Assemblea Generale dell’ICAO, che quindi approvò la Risoluzione A32-14, dove si enunciava il principio della ‘performance-based regulation’. Questo nuovo approccio portò nel 2000 a riconoscere in Annesso 15 (Aeronautical Information Service – AIS) che la dimostrata conformità con ISO 9000 era sufficiente per attestare la qualità dei servizi AIS, senza bisogno che ICAO emanasse SARPs. L’anno successivo lo stesso principio fu introdotto nell’Annesso 3 per i servizi meteorologici (MET).
Queste due decisioni dell’ICAO in realtà andavano oltre la ‘performance-based regulation’, in quanto riconoscevano non solo che uno standard pubblicato da una SDO diventasse ‘Acceptable Means of Compliance’, ma anche che fosse un ente di certificazione ISO ad attestare la conformità, senza il diretto coinvolgimento dell’Autorità aeronautica. Si trattava quindi di un passo verso la ‘Risk-based regulation’ (RBR).
L’approccio basato sul rischio ritiene che il precipitare di un Unmanned Aircraft (UA) al suolo non rappresenti un problema (poiché non vi sono persone a bordo) nella misura in cui, però, si assicuri protezione ai terzi a terra od in volo attraverso limitazioni operative (es. volare in campagna). Ne consegue che tutte le operazioni UAS, siano esse ricreative, private, commerciali o non-commerciali, di trasporto o lavoro aereo, aeromodelli o aeromobili giocattoli, devono essere soggette alle stesse regole poiché tutte rappresentano il medesimo rischio per i terzi. Per questo in molti casi, le verifiche di conformità non vengono effettuate dall’Autorità, ma lasciate agli attori industriali.

 

La regolamentazione europea sui droni civili

La emergente regolamentazione europea sui droni civili è sia ‘performance-based’ che ‘risk-based’.
Entrambi gli approcci sono complementati da quello “Operation centric” che si applica alle categorie di operazioni a basso o medio rischio che non richiedono necessariamente il CofA né il possesso di una licenza da parte del pilota.
Le procedure amministrative della Regolamentazione basata sul rischio sono quindi proporzionali al rischio percepito dalla società: se il rischio è basso non sono necessarie autorizzazioni, licenze o certificazioni rilasciate dall’Autorità aeronautica; se il rischio è medio è necessario che l’operatore (e solo l’operatore) presenti una domanda di autorizzazione, o in certi casi una semplice dichiarazione, presso l’Autorità d’aviazione competente; infine, solo se il rischio è elevato è necessario che l’operatore acquisisca tutti i tradizionali certificati aeronautici (CofA, certificato operatore aereo, licenze per i piloti remoti, approvazione ditte di manutenzione e così via).
I principi sopra descritti sono applicabili dal 31 dicembre 2020 nell’Unione Europea, sulla base dei regolamenti della Commissione n. 2019/945 e 2019/847.

 

Implicazioni della nuova regolamentazione

Possiamo notare che questo nuovo modo di regolamentare l’aviazione civile riducendo il ‘Level of Involvement’ 8LoI), cioè il carico di lavoro sugli ispettori delle Autorità aeronautiche è necessario per considerazioni di priorità politiche dei Governi di tutti gli Stati del mondo. Infatti, oggi il trasporto aereo ha raggiunto una sicurezza così elevata che tutti i Governi del mondo, pressati da altre priorità (es. la manutenzione dei ponti, le pandemie, la scuola) lesinano le risorse alle Autorità aeronautiche. È quindi prevedibile che questa tendenza alla riduzione del LoI delle Autorità continui, anche e soprattutto nel settore dei droni, il cui volume di attività è previsto in forte aumento nei prossimi decenni. Se si riduce il LoI da parte delle Autorità, occorre che l’industria si impegni maggiormente a garantire che i cittadini siano comunque sufficientemente protetti.
Secondo l’Information Paper IP/2 presentato da UVSI alla diciassettesima riunione del Pannello RPAS di ICAO nel marzo 2021, le azioni promosse dall’industria a supporto della PBR e RBR per i droni civili sono:

  1. lo sviluppo di standard industriali, come per mezzo di ISO, la più vasta organizzazione mondiale per numero di norme tecniche sviluppate;
  2. l’erogazione di corsi di formazione, come quelli forniti da JAA Training Organisation (JAA-TO);
  3. la messa a disposizione di strumenti in grado di condurre online analisi del rischio secondo la metodologia SORA, come SAMWISE, tra i primi al mondo (sviluppato da EuroUSC Italia);
  4. la messa a disposizione di strumenti per identificare online gli standard industriali applicabili, come il Drone Standards Information Portal, ossia il database sviluppato dal progetto europeo AW-Drones e finanziato da INEA.

 

Conclusioni

Dal discorso sinora fatto, possiamo trarre alcune conclusioni. Innanzitutto, il carico di lavoro in capo alle Autorità può essere ridotto senza compromettere la sicurezza, attraverso i due approcci risk-based e performance-based. La regolamentazione basata sul rischio si basa sugli standard tecnici pubblicati dalle organizzazioni che sviluppano gli standard. Inoltre, gli enti di certificazione ISO/UNI e le entità qualificate istituite dall’Art. 69 del Regolamento UE 2018/1139, possono contribuire allo sviluppo di regolamentazioni basate sul rischio. Infine, ISO, JAA-TO, SAMWISE e il database di AW-Drones sono strumenti sicuramente utili a comprendere e applicare le nuove regole europee sui droni.